Philippe Bilger a exprimé son incompréhension devant les rapports du Président de la République avec l’état de droit.
Astuce de procureur, peut-être, il fait mine de soutenir l’action du Président pour pointer avec acuité ce qui lui semble constituer une entorse à l’intégrité républicaine.
Surtout, qu’on ne s’y trompe pas, et le président de la République moins que que tout autre. La démocratie, la République et son intégrité ne sont pas clivées, de manière mécanique, en une Droite et une Gauche, entre les partisans du président et ses opposants socialistes et d’extrême-gauche. L’affaire Pérol, même si les inconditionnels qui gravitent à l’UMP ou ailleurs s’en moquent, constitue une blessure, surtout pour ceux qui aspirent à la réussite du président.
Il ne fait guère de doute que Philippe Bilger jette un œil généralement favorable sur l’action du Président. C’est pourquoi sa critique porte.
Mais au fait, quel est le problème ?
Et bien il résulte de la loi n°93-122 du 29 janvier 1993 relative à la prévention de la corruption et à la transparence de la vie économique et des procédures publiques que les agents de l’état qui choisissent d’abandonner leurs fonctions pour exercer une activité lucrative dans un organisme privé doivent respecter un délai de viduité de trois années.
Il ne s’agit cependant pas d’une obligation générale. Elle ne pèse que sur ceux qui ont eu à connaître de l’activité en question dans le cadre de leur mission publique.
L’article 432-13 du Code pénal punit en effet de tels agissements sous la qualification de prise illégale d’intérêt :
Est puni de deux ans d’emprisonnement et de 30 000 Euros d’amende le fait, par une personne ayant été chargée, en tant que fonctionnaire ou agent d’une administration publique, dans le cadre des fonctions qu’elle a effectivement exercées, soit d’assurer la surveillance ou le contrôle d’une entreprise privée, soit de conclure des contrats de toute nature avec une entreprise privée ou de formuler un avis sur de tels contrats, soit de proposer directement à l’autorité compétente des décisions relatives à des opérations réalisées par une entreprise privée ou de formuler un avis sur de telles décisions, de prendre ou de recevoir une participation par travail, conseil ou capitaux dans l’une de ces entreprises avant l’expiration d’un délai de trois ans suivant la cessation de ces fonctions.
Les conditions de l’infraction sont larges, mais doivent être interprétées restrictivement. On y reviendra.
— Mais que vient faire la commission de déontologie dans cette affaire ?
Et bien le Président de la République a affirmé que la consultation d’icelle avait été faite. Ce qui s’est révélé inexact. Seul un avis informel avait été sollicité auprès du président de la commission. Ce dernier a fait valoir qu’en l’état des informations dont il disposait, la saisine de la commission ne lui semblait pas obligatoire.
— Quoi, qu’est-ce ?, s’interroge le profane.
Et bien pour comprendre, il faut revenir au début de l’année 2007, où il s’est trouvé que des membres de la haute administration allaient quitter leurs fonctions pour profiter de leur carnet d’adresse participer plus directement à la croissance de la production française.
Un projet de loi fut déposé. Il s’agissait de mettre fin à la possibilité de double sanction — disciplinaire et pénale — en cas de contravention aux principes déontologiques. Le gouvernement avait donc prévu que l’avis favorable de la commission interdisait les poursuites pénales en cas d’avis favorable. En revanche, lorsque la commission n’avait pas été saisie alors qu’elle devait l’être, l’agent risquait une une peine délictuelle. Ce qui devait inciter à la saisine.
Mais le Sénat modifia le projet en écartant l’immunité pénale pour cause d’avis favorable de la commission.
De sorte, qu’il resta dans la loi des conditions de saisine obligatoire sans véritable sanction ; quant au juge pénal, il n’est pas lié par l’avis de la commission.
Voici donc le texte applicable aujourd’hui à la saisine de la commission : il s’agit de l’article 87 de la loi du 29 janvier 1993[1].
Une commission de déontologie placée auprès du Premier ministre est chargée d’apprécier la compatibilité de toute activité lucrative, salariée ou non, dans une entreprise ou un organisme privé ou toute activité libérale, avec les fonctions effectivement exercées au cours des trois années précédant le début de cette activité par tout agent cessant ses fonctions.
Ces dispositions sont applicables :
1° Aux fonctionnaires placés ou devant être placés en cessation définitive de fonctions, disponibilité, détachement, hors-cadre, mise à disposition ou exclusion temporaire de fonctions ;
2° Aux agents non titulaires de droit public employés par l’État, une collectivité territoriale ou un établissement public ;
3° Aux membres d’un cabinet ministériel ;
4° Aux collaborateurs de cabinet des autorités territoriales ;
5° Aux agents contractuels de droit public ou de droit privé des établissements mentionnés aux articles L. 1142-22, L. 1222-1, L. 1323-1, L. 1336-1, L. 1413-2, L. 1418-1 et L. 5311-1 du code de la santé publique ;
6° Aux agents contractuels de droit public ou de droit privé d’une autorité administrative indépendante.
(…)
La saisine de la commission est obligatoire au titre du I pour les agents chargés soit d’assurer la surveillance ou le contrôle d’une entreprise privée, soit de conclure des contrats de toute nature avec une entreprise privée ou de formuler un avis sur de tels contrats, soit de proposer des décisions relatives à des opérations effectuées par une entreprise privée ou de formuler un avis sur de telles décisions.
Résumons : En cas d’interférence caractérisée entre les fonctions publiques passées et l’activité privée envisagée, la saisine de la commission est obligatoire. Sinon, elle est facultative. Si une saisine obligatoire n’est pas faite, l’ancien agent public risque une sanction disciplinaire : au pire, la déchéance de son droit à pension.
Passons maintenant à l’avis officieux délivré par le président de la commission.
En substance, il fait valoir d’abord que l’interprétation de la loi de 1993 est stricte en raison de « l’origine pénale » des textes.
Traduction : l’infraction aux règles de déontologie doit être interprétée en faveur de l’agent public.
Cette analyse est tout à fait abusive. En effet, l’avis de la commission est sans incidence sur le procès pénal. Et rien ne dit[2] que l’interprétation du juge pénal dût s’imposer à une commission à compétence disciplinaire. Au contraire, on devrait attendre de l’absence d’incidence pénale une lecture plus extensive du verbe de la loi.
Ce que ne manque d’ailleurs pas de faire le président de la commission lorsqu’il étend la « jurisprudence » de la commission sur les membres de cabinet ministériels aux agents de la Présidence. Dans une interprétation stricte, ces derniers, qui n’émargent pas aux listes des personnels des ministères — seuls visés par la loi — ne devraient pas voir leur cas examiné[3].
Le président retient encore que les fonctions exercées par un secrétaire général adjoint ne rentrent pas dans les prévisions de la loi. Mais il souligne que cette analyse dépend des « conditions habituelles » d’exercice desdites fonctions. Autrement dit, si l‘activité effective du secrétaire général adjoint l’a conduit a exercer un contrôle ou participer à la prise de décision, il pourrait en aller autrement.
C’est ici que je dois me référer aux textes.
Tant la loi pénale que la loi de 1993 font référence aux « fonctions effectivement exercées » par l’agent public.
Ce ne sont donc pas les attributions légales ou réglementaires qui décident de la violation des règles de déontologie, mais la façon dont ces fonctions ont été mises en œuvre.
En clair, si François Pérol a proposé « des décisions relatives à des opérations effectuées par une entreprise privée ou de formuler un avis sur de telles décisions« , il tombe sous le coup de la loi de 1993 et du Code pénal.
D’où la nécessité de se fonder sur l’activité réelle du secrétaire général adjoint de l’Élysée, et pas sur les fonctions « habituellement » exercées par le titulaire de ce poste.
D’où encore la prudence du président de la commission de déontologie.
Pour autant, la loi de 1993 ne fait qu’imposer une saisine « obligatoire« [4] dont l’inexécution peut entraîner la déchéance du droit à pension. Ce qui n’est sans doute pas mince, mais potentiellement compensé par les avantages financiers qui résulte de la position de dirigeant d’une grande banque.
En revanche, la violation de la règle pénale pourrait entraîner une peine d’emprisonnement et/ou d’amende, jointe à l’interdiction d’exercer des fonctions dirigeantes en guise de peine complémentaire.
Ceci pour dire que si la commission, dûment saisie par l’administration compétente[5], estime que sa saisine n’était pas obligatoire, cela ne préjuge en rien de l’interprétation éventuelle du juge pénal. Et à supposer même qu’elle écarte une violation des règles de déontologie, les juridictions pénales pourraient en décider autrement.
Concluons.
La question de la saisine de la commission est largement politique. Et si l’on peut juger l’avis a priori de son président tout à la fois prudent et contestable, il n’en reste pas moins que l’exploitation qui en a été faite par la Présidence de la République est moralement discutable. De morale publique, s’entend.
On peut du reste s’étonner que celui qui prétend administrer une grande banque à l’heure où le comportement des dirigeants des institutions financières fait l’objet — disons — d’une méfiance justifiée, s’efforce d’éviter le regard d’une commission de déontologie.
Si la saisine de la commission n’est pas obligatoire, elle est en tout cas ouverte à l’agent public.
Il se pourrait que la compétence d’un grand banquier aujourd’hui, ne se réduise pas à sa capacité à commettre les mêmes erreurs que ses confrères, mais puisse souffrir d’une goutte de jugement social.
Ne disons pas de François Pérol risque quelque chose à soumettre son cas à une commission sans pouvoir véritable. Mais le fait de s’affranchir de son regard ne présage guère de l’observation des règles de prudence que l’on doit au public lorsque l’on exerce une activité bancaire. Un signe d’immodestie, si l’on veut.
Et c’est, au delà de la morale publique, une question de compétence aujourd’hui.
Notes
[1] Prise encore au crépuscule d’une administration.
[2] Pas même la règle selon laquelle le criminel tient le civil en état.
[3] En revanche, l’article 432-13 du Code pénal embrasse, dans sa généralité, tous les agents des administration.
[4] On peut se demander d’ailleurs quel est l’intérêt d’imposer la saisine d’une commission dont l’avis devrait être un préalable. En fait, on doit estimer que la règle ne joue véritablement que si l’agent public a effectivement violé les principes de déontologie.
[5] En l’occurrence, la présidence ou le gouvernement, selon moi, s’agissant des agents de l’Élysée.
Il me semblait que « la déchéance du droit à pension » ne faisait plus partie des sanctions disciplinaires de la fonction publique.
Ce qui ferait le plus mal financièrement, je crois, dans le cas présent : abaissement de grade ou mise à la retraite d’office… A vérifier.
PS Les sanctions sont classées en 4 groupes :
premier groupe :
deuxième groupe :
troisième groupe :
quatrième groupe :
Merci pour cet article. J’ai particulièrement aimé cette phrase: « Il se pourrait que la compétence d’un grand banquier aujourd’hui, ne se réduise pas à sa capacité à commettre les mêmes erreurs que ses confrères, mais puisse souffrir d’une goutte de jugement social. »
Et, au-delà de la morale, que pensez-vous des chances pour qu’une plainte au pénal se concrétise? Je crois comprendre que le décret lui-même n’est pas attaquable? Pourtant, la saisine est obligatoire… En quoi l’inexistence de sanction administrative le rend inattaquable?
Bobby,
La déchéance est prévue par l’article 87 de la loi précitée. C’est d’ailleurs la seule sanction opportune pour celui qui a quitté la fonction publique.
FB,
En l’occurrence, la question d’un « décret » ne se pose pas, puisque c’est la prise des fonctions privées qui entraîne l’infraction déontologique.
En passant, l’arrêté de fin des fonctions a été publié au JO de ce jour.
Sur ce sujet, j’ai apprécié la chronique d’Olivier Duhamel de ce matin, en définitive à juste titre plus sévère à l’endroit de M. Olivier Fouquet que de MM. Nicolas Sarkozy et François Pérol.
Deux interrogations.
1. Cette affaire ne met-elle pas en lumière la nécessité d’une autorité de poursuite indépendante du pouvoir politique ? En effet, quel procureur s’interrogera sans instructions en ce sens de sa hiérarchie sur les poursuites pour prise illégale d’intérêt qu’il y aurait éventuellement lieu de déclencher à l’encontre de M. Pérol ? En dehors du ministère public, qui pourrait justifier d’un intérêt à porter une plainte devant les juridictions correctionnelles ? Le contribuable français, sûrement pas ; les associés de Natixis ou les porteurs de parts des Caisses d’épargne, peut-être ?
2. Si l’on suit l’esprit de la loi du 29 janvier 1993 (je n’ai pas mis la main sur l’exposé des motifs), est-il en l’occurrence si scandaleux que M. Pérol soit ainsi nommé à la tête des entreprises dont il a supervisé la fusion lorsqu’il travaillait à la présidence de la République ? Mes idées sont un peu confuses mais, en gros, personne ne semble s’offusquer que M. Pérol puisse obtenir une amélioration aussi sensible que soudaine de sa situation matérielle. En revanche, M. Pérol est clairement présenté comme étant en mission pour défendre au sein du futur groupe soit les seuls intérêts d’un actionnaire minoritaire (l’Etat français en l’occurrence), soit un intérêt public mal défini (du crédit pas cher pour tous ?). Bref, le plus choquant n’est-il en définitive pas que le nouveau dirigeant de l’entité Natixis-Caisses d’épargne aura à représenter des intérêts autres que ceux qu’il est normalement censé défendre, à savoir l’intérêt social, sinon l’intérêt de la majorité des associés ?
Astuce de Bilger: il fait toujours semblant de faire preuve de compassion pour le coupable avant de demander la peine maximale..
Note opportune et tellement éclairante !
Un petit point tout d’abord : s’agissant du droit à pension qui pourrait être retiré au fonctionnaire ou assimilé pour lequel la Commission de déontologie n’aurait pas été saisie au titre du II de l’article 87 la loi Sapin, la perte potentielle ne concernerait effectivement que ce pour quoi il avait cotisé par le passé en tant qu’inspecteur des finances. Pour le reste en effet son statut (a priori) de disponibilité ne lui donnait de toute façon pas droit à pension. Opportunément compensée par un « golden hello » (certes inhabituel dans une banque de détail comme les CE), cette perte ne serait donc pas importante comme vous l’indiquez.
Ensuite, à la suite de la distinction que vous faites émerger de la lettre du président de la Commission entre fonctions habituelles et activité effectives, le président n’opine-t-il pas en creux et compte tenu de la spécificité de la mission des secrétaires généraux et de leur adjoint dans la sociologie administrative (ce que souligne la lettre d’Olivier Fouquet) vers une incrimination pénale potentielle (et surtout compte tenu des décisions ou avis sur des décisions évoquées dans la presse qui auraient pu être pris ou donnés par Monsieur Pérol) ?
MB : bonne question pour le (1) ! S’agissant du (2) et en l’absence de réponse du maître des lieux, il me semble que vous vous méprenez sur le sens politique donné par le président et la majorité et l’exercice effectif des fonctions de monsieur Pérol qui doit agir compte tenu des statuts des deux groupes dans leur strict intérêt. Et n’ayez aucun doute que c’est ce qu’il fera dans la limite des nécessaires compromis avec le pouvoir politique (autant national que régional, particulièrement dans le cas des caisses d’épargne et de banques mutualistes ou coopératives comme les BP).
Je coirs que pour comprendre la lettre du Président de la commission de déontologie, il conviednrait en réalité d’analyser la lettre de la demande de consultation à laquelle il répond : c’est en effet dans cette lettre de demande que l’on saura quels ont été les éléments de travail de Moniseur FOUQUET. Si on lui a exposé les conditions dans lesquelles M. FEREOL a exercé ses fonctions ou au contrraire qu’on ne lui a rien précisé, ou que l’on a précisé « fonctions habituelles », la réponse prendra un sens différent. Partons à la recherche de cette demande !
L’ETAT c’est Sarkozy, et nous sommes (vous compris) des pions (malheureusement).
Au fait ce n’est plus trop commenté mais un second crack boursier est actuellement en cours. Cela serait peut être le moment de faire le bilan du premier plan de sauvetage censé redonner la confiance.
Quelqu’un peut-il me repondre
Tout ce que nous voyons se derouler semble bien peu improvise et me semble trame par un projet plus profond; l’on nous change deux etablissements de pere de famille jusqu’ici gerant de depots en rien aventureux ,en une banque dont les statuts et la vocation n’ont en rien ete esquisses JE SAIS OU CROIS SAVOIR que la cnp etait une branche de la caisse d’epargne ,je sais ou crois savoir que la societe malakoff mederic attend patient que cnp entre a son capital pourriez vous me dire si le changement de statut de l’etablissement va transformer ce projet en formalite au profit de malakof mederic dont les dirigeants sont honorablement « connus «