La nécessaire question de constitutionnalité
Sur son blog, hébergé par Liberation.fr, Jean-Jacques Urvoas se pose la question de l’utilité de la future question de constitutionnalité.
De quoi s’agit-il ?
Le Conseil constitutionnel contrôle la conformité des lois à la Constitution depuis 1958. C’est à dire qu’il peut censurer un texte voté par le Parlement, si celui-ci ne respecte pas les dispositions du texte suprême.
Mais, jusqu’à la réforme de juin 2008, ce dernier ne pouvait être saisi que par le Président de la République, le Premier ministre, les Présidents des deux assemblées et — depuis 1974 — par soixante parlementaires. Autrement dit, le justiciable ne pouvait soumettre une loi à l’examen constitutionnel de sa propre initiative. De là quelques épisodes fort peu glorieux où majorité et opposition convenaient de ne pas saisir le Conseil sur un texte constitutionnellement douteux1.
De surcroît, les juridictions judiciaires et administratives n’estimaient pas pouvoir juger de la constitutionnalité d’une loi, car ce contrôle était du monopole du Conseil constitutionnel. Si bien qu’un citoyen ne pouvait se invoquer contre une loi2 la Déclaration des droits qui prétend le protéger. Un comble.
Fort heureusement, les juridictions nationales vérifient depuis 1974 — et 1989 pour le Conseil d’État — la conformité des lois nationales aux conventions et accords internationaux. C’est ce qu’on a appelé le contrôle de conventionalité, parce qu’il consiste à confronter une loi nationale à une convention internationale.
Il en va ainsi notamment de la Convention européenne de sauvegarde des droits et libertés fondamentales ; mais également le Pacte international relatif aux droits civils et politiques, de la Convention internationale des droits de l’enfant, ou des conventions de l’Organisation internationale du travail. De sorte qu’une bonne part des droits et libertés prévus dans la Constitution sont aujourd’hui garantis par des instruments internationaux mis en œuvres par les juridictions nationales.
Une situation paradoxale, si l’on y songe. Les droits et libertés fondamentaux des justiciables français ne sont pas assurés par la Constitution, mais par des textes internationaux auxquels la France accepte de se soumettre.
D’où une modification de la Constitution prévue par la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008. L’article 61-1 du texte suprême dispose désormais ainsi :
Lorsque, à l’occasion d’une instance en cours devant une juridiction, il est soutenu qu’une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés que la Constitution garantit, le Conseil constitutionnel peut être saisi de cette question sur renvoi du Conseil d’État ou de la Cour de cassation qui se prononce dans un délai déterminé.
En clair, le justiciable sera admis à poser une question de constitutionnalité lors d’une instance à laquelle il est partie. Cette question sera transmise au Conseil constitutionnel qui se prononcera dessus. A la suite de quoi, la juridiction initialement saisie rendra sa décision suivant l’analyse retenue par le Conseil.
Ce texte sera applicable lorsque la loi organique d’application sera entrée en vigueur. Un projet en ce sens a été déposé sur le bureau de l’assemblée nationale, et sera discuté en commission dès la session extraordinaire de septembre.
C’est cette occasion que saisit Jean-Jacques Urvoas pour s’interroger sur la réforme.
C’est que, soutient-il, l’intérêt du contrôle de constitutionnalité « se perd dans une concurrence improbable avec le contrôle de conventionalité« .
Et d’ajouter que cette concurrence se double d’une dissociation : le contrôle de constitutionnalité appartient exclusivement au Conseil constitutionnel, alors que le contrôle de conventionalité relève des juridictions ordinaires — y compris le juge de proximité.
Je ne suis pas l’ennemi des objections techniques3. Elles peuvent constituer un obstacle considérable à la mise en œuvre des principes les plus nobles. Pour autant, je ne partage que partiellement l’analyse du député du Finistère.
C’est d’abord une question symbolique.
Un état de droit dans lequel le justiciable ne peut en appeler à la déclaration des droits de l’homme écarter une loi qui lui serait contraire mérite difficilement la dignité de « Patrie des droits de l’homme« .
C’est ensuite une question technique.
La question de constitutionnalité ne vise que les « droits et libertés que la Constitution garantit » ; ce qui exclut la référence aux autres dispositions constitutionnelles. Mais ces droits et libertés en sont pas tout entiers contenus dans la déclaration des droits de l’homme et du citoyen, largement garantis par des textes internationaux. Ils figurent également dans le Préambule de la Constitution de 1946 — ce sont les droits dits « sociaux » — et dans la Charte sur l’environnement de 2004.
Aussi bien sera-t-il possible d’invoquer l’article 1er de ladite Charte :
Chacun a le droit de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé.
Ce qui laisse présager quelques contentieux intéressants.
Par exemple, une confrontation à l’article L. 112-16 du code de la construction et de l’habitation issu d’une loi très critiquée du 4 juillet 1980 :
Les dommages causés aux occupants d’un bâtiment par des nuisances dues à des activités agricoles, industrielles, artisanales, commerciales ou aéronautiques, n’entraînent pas droit à réparation lorsque le permis de construire afférent au bâtiment exposé à ces nuisances a été demandé ou l’acte authentique constatant l’aliénation ou la prise de bail établi postérieurement à l’existence des activités les occasionnant dès lors que ces activités s’exercent en conformité avec les dispositions législatives ou réglementaires en vigueur et qu’elles se sont poursuivies dans les mêmes conditions.
En clair, on ne peut invoquer les nuisances de voisinage causées par une activité industrielle ou agricole lorsque ces activités précédaient l’acquisition d’un immeuble. C’était le principe, dit de la préoccupation, qui conduit à une immunité des pollueurs.
Il se pourrait que ce dispositif puisse être demain confronté au « droit de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé« . Solution impossible aujourd’hui, dès lors que la Charte de l’environnement était postérieure à la loi de 1980.
Voyons encore l’article 7 de la même charte :
Toute personne a le droit, dans les conditions et les limites définies par la loi, d’accéder aux informations relatives à l’environnement détenues par les autorités publiques et de participer à l’élaboration des décisions publiques ayant une incidence sur l’environnement.
Ceci devrait ouvrir des actions aux associations et militants de la cause écologiste contre une réglementation qu’ils estiment trop restrictive. Un joli contentieux à prévoir.
Ces textes, à ma connaissance, ne sont pas doublés de dispositions internationales qui peuvent être invoquées par les justiciables.
Je conviens volontiers, il est vrai, que la dissociation du contrôle de constitutionnalité et de conventionalité n’est guère satisfaisant. J’admets encore que le projet de loi organique présente des aspects délicats4. Mais j’estime que nonobstant toutes ces réserves, la réforme n’en demeure pas moins utile en pratique, et nécessaire sur le principe.
- Et notamment la loi n°2001-1062 du 15 novembre 2001 relative à la sécurité quotidienne, votée sur projet du gouvernement de Lionel Jospin en décembre 2001. [↩]
- Il le pouvait contre un règlement. [↩]
- Notamment lorsqu’elles sont avancées par un Universitaire : Jean-Jacques Urvoas a été maître de conférence en droit public. [↩]
- C’est ainsi que le texte exige que la loi « n’a pas déjà été déclarée conforme à la Constitution dans les motifs et le dispositif d’une décision du Conseil constitutionnel, sauf changement des circonstances« . Or, il se trouve que la pratique du Conseil constitutionnel est de se prononcer sur certaines dispositions seulement. Or, il se peut que d’autres parties du texte ne soient pas constitutionnelles. Quelle sera leur sort, dès lors que le Conseil dispose du pouvoir de relever d’office un motif d’inconstitutionnalité et qu’il s’en abstient ? [↩]
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Je ne suis pas tout à fait d’accord (et même pas du tout d’accord) lorsque vous dites que l’article L 112-16 du Code de la Construction et de l’Habitation conduit à l’immunité des pollueurs.
Cet article fait allusion à des nuisances, et non à une pollution.
Les activités dont parle l’article en question reste toujours soumises au Code de l’Environnement, qui réglemente ces activités, et en particulier réglemente leurs émissions sonores, leurs rejets de substances polluantes dans l’air ou dans l’eau.
Même non polluantes, même respectant la réglementation, certaines activités peuvent provoquer des nuisances (bruit, odeurs…) sans conséquence notable pour l’environnement, mais qui peuvent être très gênantes pour le voisinage. C’est ainsi que certaines activités ne peuvent s’installer qu’à une distance minimale d’habitations occupées par des tiers, ou des établissements recevant du public.
Or jusqu’au vote de cette loi, la réciproque n’était pas vraie. C’est à dire qu’une porcherie par exemple ne pouvait pas s’installer à moins de 200 mètres d’une habitation existante, mais qu’une habitation pouvait se construire à 5 mètres d’une porcherie existante, et ensuite se plaindre des nuisances olfactives…
Avec cet article, c’est clair…Si vous voulez faire construire une maison en bout des pistes de Roissy parce que le terrain n’est pas cher, libre à vous…Mais après, n’allez pas vous plaindre du bruit
Tout d’abord, la pollution constitue juridiquement une nuisance. Et si toute nuisance n’est pas une pollution, toute pollution est une nuisance.
Ensuite, cette loi est antérieure à de nombreuses dispositions sur l’environnement. De sorte que celui qui s’installait à proximité d’une usine pouvait souffrir des effets de la pollution sans pouvoir demander d’indemnités.
Enfin, le respect de la règlementation n’a pas pour effet de supprimer toute nuisance liée à la pollution. Songez à l’utilisation des pesticides par l’agriculture. On peut estimer que vous avez un droit — il est d’ailleurs constitutionnel — à ne pas souffrir de leurs effets — qui proviennent d’une accumulation, quelque soit la date de votre installation. Cette loi paralyse purement et simplement votre droit à indemnité.
L’article L.112-16 était tout de même le bienvenu. Ces conditions d’application sont draconiennes: pas d’extension ou de modification de l’activité génératrice des nuisances et respect des prescriptions légales et réglementaires. Autrement dit, il s’agissait avant tout d’empêcher des personnes établies après le début d’une activité industrielle ou artisanale ou enfin agricole de venir s’en plaindre ensuite, sur le fondement par exemple des troubles anormaux du voisinage ou de la responsabilité du fait des choses. Compte tenu de l’évolution des techniques et des modes de production, y compris agricole, il est rare qu’une activité s’exerce plus de 5 ans sans changement. Il peut simplement s’agir de quelques vaches en plus dans une étable, de 20 cochons supplémentaires, de l’augmentation de la capacité de production ou d’un changement de process industriel, ou pour un aéroport, de l’augmentation du nombre de mouvement ou de la modification des couloirs d’approche.
Si l’on ajoute que pour les installations classées pour la protection de l’environnement soumises à autorisation, les arrêtés préfectoraux contiennent en général des dispositions prohibant toute émission d’odeur ou gazeuse gênante (et on arrive maintenant techniquement à quantifier les odeurs), que les émergences sonores sont réglementées par un arrêté ministériel applicable à toute installation soumise à autorisation et quelques autres dispositions du même ordre, il est assez rare qu’une installation soit réellement nuisante sans contrevenir à une disposition réglementaire ou légale. De fait, le champ d’application de l’article L.112-16 du CCH était tout de même assez restreint et limitait simplement certains abus.
La notion de préoccupation se retrouve également dans le contentieux administratif des installations classées en interdisant à un tiers installé après la délivrance de l’autorisation de réclamer un alourdissement des prescriptions techniques applicables à l’installation autorisée (art L.514-6 du code de l’environnement). Disposition un peu désuète, dès lors qu’une association créée après la délivrance de l’autorisation n’est pas soumise à la même limitation….
Quand au droit à l’information environnementale et à la participation, il est d’ores et déjà prévu par la convention d’Aarhus et par un certains nombre de dispositions du code de l’environnement. Il est difficile à mettre en œuvre en ce qui concerne la participation pour les projets privés, mais l’information en revanche est en général assez largement partagée. En particulier on peut trouver de plus en plus sur les sites des DREAL (DRIRE) toutes sortes d’informations, en particulier les rapports d’inspection des installations etc…
Mais d’autres dispositions de la charte devraient donner lieu à d’intéressants contentieux, en particulier le principe de responsabilité (toute personne qui provoque un dommage à l’environnement doit contribuer à sa réparation) ou celui de prévention, sans parler du principe de précaution que les juridictions administratives tendent d’ores et déjà à appliquer aux décisions publiques.
L’article 7 génère déja du contentieux :
http://www.actu-environnement.com/ae/news/annulation_decret_application_loi_conseil_etat_5902.php4
Et je connais au moins une personne qui a fait valoir ce droit auprès de la justice administrative pour assister a une commission administrative qui concernait son cas (ainsi qu’a quelques dossiers administratifs) et qui jusque la n’acceptait pas de public.
Si je puis me permettre, même si c’est l’un de mes dadas coupables, je ne puis que signaler cette jurisprudence du Conseil constitutionnel qui dénote une certaine faillite du contrôle de constitutionnalité tel qu’on l’a connu par la passé : décision n° 97-392 DC du 7 novembre 1997 (avec ici le lien sur le commentaire aux Cahiers, que je vais recopier sans vergogne).
« La question de procédure que posait au Conseil constitutionnel la saisine sénatoriale dirigée contre la loi portant réforme du service national était inédite : que se passe-t-il lorsqu’une loi lui est déférée par soixante députés ou soixante sénateurs après sa signature par le Président de la République ? »
« La présente affaire révèle un dysfonctionnement (qui n’est pas imputable au Conseil) de la procédure empirique mise en place depuis 1974 pour éviter qu’une promulgation trop rapide ne » coupe l’herbe sous le pied » de saisissants éventuels, procédure qui n’avait jamais été prise en défaut jusqu’ici. »
En pratique, apprenant la saisine prochaine du CC, le Pdt s’est empressé de promulguer la loi, avant le délai de 15 jours qui était traditionnellement (je n’ose plus écrire coutumièrement) laissé aux députés et sénateurs pour saisir le CC.
M’enfin bon, les malheureux (dont moi) victimes de cette défaillance devraient pouvoir se prévaloir de la jurisprudence « société anonyme des produits laitiers La Fleurette » pour demander une indemnité…