La censure de la taxe carbone ou la rançon d’un courage politique apparent

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Si l’on voulait donner un contenu politique à la décision du Conseil constitutionnel, ce ne serait pas la condamnation du courage politique, mais celui de la pusillanimité.

La Décision n° 2009-599 DC du 29 décembre 2009 a censuré l’ensemble du dispositif de la contribution carbone. Non pas en raison de l’objectif qu’elle s’assigne, mais plutôt de la modestie de sa mise en œuvre. Le Conseil ne conteste pas, en effet, l’intérêt qui s’attache à la réduction des émissions de gaz à effet de serre, mais il juge que le dispositif fiscal choisi pour y parvenir ne respecte pas le principe d’égalité devant l’impôt et les finalités annoncées de la loi. La multiplication des exonérations, réductions, remboursements partiels et taux spécifiques, conduit en effet à vider la taxe de sa substance.

Que s’est-il passé ?

L’article 7 de la (petite¹) loi de finance pour 2010 établissait une taxe sur certains produits énergétiques :

Il est institué au profit du budget de l’État une contribution carbone sur les produits énergétiques (…) mis en vente, utilisés ou destinés à être utilisés comme carburant ou combustible.

Cependant, la généralité du texte était immédiatement suivie d’une collection d’exemption diverses.

Le Conseil constitutionnel a commencé par rappeler la constitutionnalité de l’objectif poursuivi par la loi. Il s’est appuyé, pour se faire, sur la Charte de l’environnement de 2004, qui proclame dans son article 2 que :

Toute personne a le devoir de prendre part à la préservation et à l’amélioration de l’environnement.

Or, la contribution carbone se donnait pour finalité — au vu des travaux parlementaires — de diminuer l’émission de gaz à effet de serre. Une finalité conforme à la Charte sur l’environnement, donc. Mais également un guide d’interprétation pour le juge. En effet, souligne le Conseil :

[C]‘est en fonction de l’adéquation des dispositions critiquées à cet objectif qu’il convient d’examiner la constitutionnalité de ces dispositions.

Il s’agit là d’une méthode traditionnelle d’analyse. Lorsque le législateur assigne un objectif à une réglementation, l’ensemble du dispositif doit être évalué à la lumière de l’objectif énoncé. Ce qu’on appelle une perspective téléologique². Et c’est donc à la lumière de la finalité environnementale que le Conseil a analysé les exemptions fiscales.

Il ne conteste pas, au reste, le principe même des exemptions. Le principe d’égalité s’accommode volontiers d’exceptions, dès lors que celles-ci répondent à la poursuite de l’intérêt général. Dés lors, le législateur était fondé à prévoir des modalités d’application distinctes selon les catégories de contribuables.

C’est ainsi que les exceptions peuvent être fondées sur un objectif contraire à celui de la loi — comme, par exemple, la nécessité de préserver la compétitivité internationale de certains secteurs. Elles peuvent encore être justifiées par l’objectif même de la loi : l’exemption totale des transports routiers s’explique par le fait qu’il faut privilégier, au regard de l’effet sur l’environnement, les transports collectifs au transports individuels.

Au reste, certaines activités — comme le transport aérien et la production d’électricité — n’étaient pas susceptibles de faire l’objet d’une telle fiscalité en raison de directives communautaires.

Cependant, si le législateur pouvait asseoir certaines exemptions sur des motifs conformes, il lui était plus ardu de justifier l’ensemble de celles-ci. Car la somme des exception menaçait l’équilibre de la réglementation, au regard du principe d’égalité devant l’impôt, comme au regard des finalités environnementales de la loi.

[P]ar leur importance, les régimes d’exemption totale institués par l’article 7 de la loi déférée sont contraires à l’objectif de lutte contre le réchauffement climatique et créent une rupture caractérisée de l’égalité devant les charges publiques.

En effet, observait le Conseil, l’application des exceptions eût conduit à ne taxer que des activités représentant moins de la moitié des de la totalité des émissions de gaz à effet de serre³. C’est un jugement d’inefficacité fondé sur l’analyse téléologique : telle quelle, la loi ne pouvait satisfaire les finalités qu’elle s’assignait.

Par ailleurs, l’économie du dispositif conduisait à faire peser cette réglementation inefficace sur une catégorie résiduelle de contribuables ; au demeurant, les moins pollueurs.

Il en résultait que la contribution carbone se réduisait à une taxe additionnelle  sur les carburants et le chauffage, à la fois vaine sur le plan environnementale et injuste au regard du principe d’égalité.

Le Conseil constitutionnel avait alors deux possibilité : il pouvait censurer les exceptions et étendre l’intégralité de la taxe à l’ensemble des contribuables ; il pouvait encore censurer l’ensemble du dispositif.

Le choix de sauver la contribution carbone en maintenant une réglementation uniforme présentait des inconvénients majeurs. Elle conduisait en effet à ignorer la possibilité d’exemptions légitimes qui demeure du pouvoir du législateur⁴. Et donc à se substituer à lui. Si le législateur, en effet, peut prévoir des exceptions, c’est à lui, et non au Conseil constitutionnel, d’en décider.

Il appartiendra donc au Gouvernement de proposer dans une loi ultérieure un dispositif conforme aux exigences du Conseil. Et ce ne sera pas simple.

Le droit européen impose certes certaines exemptions, mais il laisse largement aux états membres le loisir de soumettre à impôt la plupart des activités industrielles ou agricoles. Or, la décision du Conseil oblige le Gouvernement à choisir parmi les différents intérêts qu’il avait entendu préserver de sa vertu environnementale. Un choix auquel il avait espérer se soustraire en exonérant à tour de bras.

Bref, le Gouvernement se trouve désormais confronté à l’exercice qu’il avait entendu éviter : faire preuve de volonté politique.

1. Rappel : on appelle « petite loi » le texte adopté dans les mêmes termes par les deux assemblées avant sa promulgation. [↩]
2. En fonction des finalités. [↩]
3. Et à peine 8% des industries responsables. [↩]
4. Le principe d’égalité, rappelons-le, n’interdit pas toute mesure d’exception. Il les encadre en les subordonnant au respect des objectifs de la législation en cause. [↩]